بعد ثلاثة أعوام بدون ميزانية عامة لدولة إسرائيل، قام الكنيست بالتصويت على قانون الميزانية للعامين 2021-2022 في جلسات ماراثونية استمرت ثلاثة أيام وانتهت فجر يوم الجمعة 5 تشرين الثاني 2021. وإن عدم المصادقة على قانون الميزانية كان سيعني أن الدولة ستستمر في أزمتها الداخلية لفترة أخرى، وأن الحكومة الحالية ستسقط وتبدأ بالتحضير لانتخابات جديدة. ميزانية العام 2022 التي تمت المصادقة عليها بشكل نهائي وصلت إلى حوالي 453 مليار شيكل، سيذهب منها حوالي 70 مليارا لوزارة التربية والتعليم و12 مليارا للتعليم العالي، بالإضافة إلى حوالي 45 مليارا لوزارة الصحة و60 مليارا للأمن. وقد مر قانون الميزانية فجر يوم الجمعة بعد أن وافق عليه 59 عضو كنيست مقابل 53 معارضين. وقبل يومين من ذلك، تمت المصادقة أيضاً على قانون ميزانية العام الحالي 2021. وبذلك يكون الائتلاف الحكومي بزعامة نفتالي بينيت ويائير لبيد قام بتحقيق نصر جديد، والحصول على ضمانة صلبة بعدم تفكك الحكومة الحالية على الأقل خلال العام القادم.
وتعتبر الميزانية من أهم وأعقد القرارات التي تتخذها الحكومات الإسرائيلية، والتي تكون لها تبعات مباشرة وفورية على استمرارها أو تفككها.
في هذه المقالة نستعرض ماهية قانون الميزانية العامة، وكيف تتم صياغة ميزانية الدولة، وما هي التجاذبات التي ترافق الأمر.
أولا: ما هي ميزانية الدولة
ميزانية الدولة/ الحكومة هي عبارة عن تقديرات للمصروفات والمدخولات لعام واحد فقط، يبدأ من شهر كانون الثاني ويستمر حتى شهر كانون الأول. وبشكل عام، تتوزع مصروفات الحكومة على عدة قطاعات أهمها: التعليم، والأمن، والصحة، ومخصصات الحكومة التي تشمل التأمين الوطني والبطالة والشيخوخة، وتمويل مصروفات الدولة مثل رواتب الموظفين والشرطة والمشتريات الحكومية، بالإضافة إلى البنية التحتية في الدولة، وتمويلات تقدمها الدولة إلى الشركات، وأخيرا ميزانية خاصة بكل وزارة في إسرائيل. وفي المقابل على الدولة أن تشير إلى المصادر التي من خلالها سيتم تمويل هذه المصروفات والتي بالعادة تكون عبارة عن ضرائب مباشرة وغير مباشرة على أنواعها. من هنا، فإن قرار رفع أو تقليل الضريبة أو سن التقاعد، على سبيل المثال، ستكون له تبعات مباشرة على مدخولات الدولة، بالتالي على مصروفاتها. في حال كانت المصروفات أعلى من المدخولات، على قانون الميزانية أن يشير إلى مصادر التمويل الإضافية التي ستغطي العجز المتوقع. عادة يتم تمويل العجز من خلال قروض تحصل عليها وزارة المالية. وفي كل عام، وبالتحديد في شهر تشرين الثاني، تتم المصادقة في الكنيست وبالقراءات الثلاث على قانون الميزانية للعام القادم.
ثانيا: كيف يتم تشكيل ميزانية الدولة
عند وضع ميزانية الحكومة، هناك ثلاثة أسئلة صعبة يمكن القول إن مجمل النقاشات داخل الحكومة تدور حولها، وهي: كيف يتم تحديد حجم الميزانية؟ كيف يتم توزيع الميزانية بين الوزارات؟ من أين سيتم تمويل الميزانية؟
ويتم إقرار ميزانية الحكومة داخل الكنيست على شكل قانون على أن تغطي الميزانية فترة عام كامل تبدأ مع بداية السنة (أي في شهر كانون الثاني). لكن عملية التحضير للميزانية تبدأ قبل ذلك وتستمر مدة عام. مثلا، عند تحضير ميزانية العام 2022، تمر عملية صياغة الميزانية بالمراحل التالية:
1. فترة التحضير: وتستمر من شهر كانون الثاني 2021 وحتى شهر حزيران 2021. في هذه الفترة، تقوم الوزارات المختلفة بالتحضير لميزانيتها الخاصة، وتقدير مصروفاتها للعام القادم.
2. طرح مشروع الميزانية داخل الحكومة: وتمتد هذه الفترة ما بين حزيران حتى آب. وتشمل هذه الفترة نقاشات ما بين وزارة المالية والوزارات المختلفة بحيث يتم اقتطاع أجزاء من وزارة معينة ومنحها إلى وزارة أخرى. هذه المرحلة تعتبر الأهم، وتهيمن على هذه العملية لجنة الميزانية داخل وزارة المالية والتي تبرز باعتبارها الجسم الأهم والذي يحدد ليس فقط مصير الميزانية وانما أيضا حصص كل وزارة.
3. تحضير مشروع الميزانية قبل عرضه على الكنيست: وهي فترة تمتد ما بين آب وحتى تشرين الأول.
4. التصويت داخل الكنيست بثلاث قراءات. ويتم التصويت عادة في شهر تشرين الثاني وهو ما حصل قبل أيام في أثناء المصادقة على ميزانية العام 2022. وتعتبر هذه المرحلة أساسية في تحديد عمر الحكومة الإسرائيلية التي قدمت مشروع الميزانية. في حال فشل الكنيست في المصادقة على الميزانية في شهر تشرين الثاني، فإن القانون يسمح للحكومة بإجراء تعديلات ورفع المشروع للتصويت مجددا حتى مدة أقصاها ثلاثة شهور من بداية العام المالي. وفي حال تعذر الأمر، يتم حلّ الكنيست والذهاب إلى انتخابات جديدة لتشكيل حكومة تكون قادرة على سن قانون الميزانية.
5. حسب القانون، فإن الفشل في المصادقة على الميزانية سيؤدي إلى انتخابات جديدة. ولكن على الحكومة الجديدة أن تقدم ميزانيتها وتحصل على الموافقة النهائية للكنيست في مدة لا تتجاوز 145 يوما من تشكيل الحكومة. هذا مثلا ما حصل عندما أفشل بنيامين نتنياهو قانون الميزانية في العام السابق، وقررت إسرائيل الذهاب إلى انتخابات. بعد تشكيل حكومة بينيت/ لبيد في بداية حزيران من هذا العام، كان أمام بينيت مدة 145 يوما فقط لحث الكنيست على المصادقة على ميزانية العام القادم، وألا كانت إسرائيل ستذهب إلى انتخابات جديدة.
ثالثا: من هو الطرف المسؤول عن صياغة الميزانية؟
تعتبر وزارة المالية من الوزارات السيادية، فهي المسؤولة عن تحديد الميزانية بشكلها النهائي. وداخل وزارة مالية، هناك دائرة تدعى دائرة الميزانية والتي تعتبر دولة داخل الدولة. رئيس دائرة الميزانية في الفترة السابقة كان شاؤول مريدور، وهو ابن دان مريدور، الليكودي المعروف. هذا يعنى أن وقوف أفيغدور ليبرمان (رئيس حزب "إسرائيل بيتنا") على رأس وزارة المالية قد لا يكون له تأثير جذري. بل إن الأنظار عادة ما تتجه إلى رئيس قسم الميزانية وطاقمه المهني المختص. وعليه، قام ليبرمان بتبديل شاؤول مريدور قبل حوالي شهرين، ووضع مكانه يوغيف غردوس والذي قد يكون أقرب إلى ليبرمان وأكثر استعدادا لإنجاح عمل الائتلاف الحكومي الحالي مقارنة بمريدور ابن أحد أعمدة حزب الليكود الذي خرج للمعارضة. وبشكل عام، يترأس غردوس طاقما كبيرا من المختصين. وكل مختص يكون مسؤولا عن قطاع معين أو عن وزارة معينة، مثل التربية والتعليم، الأمن، السلطات المحلية، الطاقة، الصحة وغيرها. هؤلاء المختصون يراقبون عن كثب عمل الوزارات التي يتابعون عملها، ويعرفون بالتحديد ما هي الميزانيات التي تحتاجها كل وزارة، ولديهم سلطات واسعة للاطلاع على ملفاتها الداخلية وحركاتها المالية.
مثلا، الموظف المختص بالتعليم داخل دائرة الميزانية يلتقي بشكل حثيث مع وزير التعليم ووكيله، ويعلم بشكل مفصل كيف تتم إدارة ميزانية وزارة التعليم. وفي فترة التحضير للميزانية، والتي كما أسلفنا تمتد من كانون الثاني حتى حزيران، يقوم المختص المسؤول عن التعليم بوضع ميزانية لوزارة التعليم. ثم يجلس هذا المختص مع وزير التعليم ووكيله ويمرون على كل تفاصيل الميزانية بحيث أن وزير التعليم يوافق أو يرفض، أو يعيد توزيع الأموال التي يقترحها المختص من وزارة المالية. على المختص في شؤون التعليم والمنتدب من وزارة المالية أن يصل إلى اتفاق مع وزير التعليم نفسه حتى يتم الوصول إلى صيغة نهائية لميزانية وزارة التعليم. وهذا يتم مع كافة الوزارات في إسرائيل. لكن في معظم الحالات لا يتم الوصول إلى اتفاق. مثلا، قد تصطدم مهنية المختص المنتدب من وزارة المالية مع طموحات وزير التعليم وأجندته الحزبية ووعوده الانتخابية. وعليه، تتم صياغة نقاط الخلاف ورفعها إلى جلسة الحكومة في الفترة التي تمتد ما بين حزيران حتى آب. في هذه الجلسات الحكومية، قد يستطيع وزير التعليم أن يصر على مواقفه ويطالب بأموال إضافية على العكس من توصيات المختص المنتدب من وزارة المالية، لكن الأمر سيكون على حساب وزارة أخرى. وعليه، في أثناء جلسات الحكومة في تلك الفترة، يتم الوصول إلى تسويات ومساومات قد تهدد استقرار الحكومة لأن تحقيق أحد الوزراء لمطالبه المالية ستكون على حساب وزارة أخرى. هذا يعني أن عملية صياغة الميزانية لا تعتبر عملية مهنية بشكل مطلق، وإنما هي خاضعة لتجاذبات وتفاهمات سياسية، وتنازلات في مجالات مقابل مكاسب في مجالات أخرى.
عادة، لا تكون هذه العملية المعقدة واضحة تمام الوضوح للوزراء، خصوصا أولئك الذين يصلون إلى منصب الوزير لأول مرة فيُفَاجَأون بأنهم لا يملكون اليد العليا في تحديد ميزانية وزارتهم. وعادة ما يسخط هؤلاء الوزراء على ذلك الشخص المهني الذي يجلس في وزارة المالية ويحدد مصير باقي وزارات الدولة. هذا يعني أن هناك طاقما من المختصين، تتراوح أعمارهم ما بين 30-45 عاما، وهم الذين يحددون ميزانيات الوزارات في إسرائيل وبالتالي يحددون مصيرها بشكل قد يعني أن الوزير المسؤول عن الوزارة سيكون له مجال مناورة محدود نسبيا. لكن في المقابل، عندما يتم الوصول إلى طريق مسدود من قبل المختصين في وزارة المالية، يتدخل المستوى السياسي. فمثلا، في تموز من هذا العام كانت وزارة الدفاع الإسرائيلية بزعامة بيني غانتس تطالب بميزانيات كبيرة جدا. أما المختص بشؤون الأمن والمنتدب من وزارة المالية فكان يرفض رفضا قاطعا منح وزارة الدفاع كل هذه المبالغ الطائلة. وعندما وصل الأطراف المتخاصمون إلى جلسة الحكومة، دخل وزير الدفاع غانتس ووزير المالية ليبرمان إلى غرفة مغلقة، وطلبا من طواقمهما المختصة الخروج، وتم الوصول إلى اتفاق سري يحتكم إلى حسابات سياسية وائتلافية، ضاربين بعرض الحائط كل توصيات المختصين الذين يعملون داخل دائرة الميزانية. هذا المثال الذي حصل بالفعل قبل شهرين، قد لا يكون قابلا للتكرار في كل مرة، ومن قبل كل الوزراء، لكنه إشارة إلى أن الوزير قد لا يكون في جميع الحالات هو الحلقة الأضعف في أثناء بناء الميزانية.
أخيراً: الميزانية تعتبر المحطة الأصعب من عمر الائتلافات الحكومية
لطالما كانت عملية المصادقة على ميزانية الحكومة/ الدولة الإسرائيلية محطة سياسية هامة. إن عدم الوصول إلى ميزانية سيعني أن على الدولة والوزارات المختلفة أن تستمر بالعمل وفق ما هو موجود لديها من العام السابق. هذا يعني أن الدولة لن تتمكن من المصادقة على مشاريع جديدة، ولن يكون هناك استقرار في الاقتصاد وبالتالي ستدخل الدولة في أزمة. هذا ما حصل في السنوات الثلاث الأخيرة. لكن في الحكومتين الأخيرتين، أي حكومة نتنياهو- غانتس في العام 2020 وحكومة بينيت- لبيد الحالية، فإن الحكومة كانت تقوم على اتفاق مناوبة بحيث يتم استبدال رئيس الحكومة الائتلافية بعد مرور عامين على عمر الحكومة. وحسب القانون، فإن رئيس الحكومة الأول (أي نفتالي بينيت في حالة الحكومة الحالية) ستكون له اليد العليا في تحديد مصير التناوب. والسبب هو أن رئيس الحكومة الأول ضمن اتفاق التناوب عليه أن يقر الميزانية الخاصة بفترة رئيس الحكومة الثاني (أي يائير لبيد في حالة الحكومة الحالية). وبكلمات أخرى، إذا أفشل بينيت مشروع الميزانية العامة للعامين 2023-2024، أي ميزانية العامين اللذين من المفترض أن يحكم خلالهما خليفته لبيد، فإن الكنيست سينحل، وستتفكك الحكومة ولن يستطيع لبيد الوصول إلى منصب رئيس الحكومة. وبالتالي، يمكن القول إنه على الرغم من فرحة الإنجاز التي أبدتها الحكومة الحالية عندما صادق الكنيست على ميزانية العام القادم بعد تعثر دام ثلاث سنوات، إلا إن الامتحان الحقيقي أمام الحكومة سيكون في العام القادم، أي في شهر تشرين الثاني من العام 2022، عند إقرار ميزانية السنوات التي سيحكم خلالها لبيد. وهذا بالطبع ما لم تطرأ مستجدات أخرى قد تنهي عمل الحكومة الحالية، قبل الوصول إلى ذلك التاريخ الحاسم.
المصطلحات المستخدمة:
التأمين الوطني, الليكود, الكنيست, رئيس الحكومة, بنيامين نتنياهو, يائير لبيد, نفتالي بينيت, أفيغدور ليبرمان
